INTRODUCCIÓN SOBRE LEGISLACIÓN VINCULADA CON DROGAS
En Argentina existen diferentes posturas en torno a las políticas de drogas que hace algunos años han comenzado a visibilizarse y, actualmente, son parte de la agenda de gobierno y de los medios. Dichas posturas expresan la fuerte tensión entre las prácticas conservadoras y hegemónicas del modelo prohibicionista (sostenido a nivel local por la Ley N°23.737) versus el aumento de demandas de personas usuarias y otros actores que introducen la necesidad de generar prácticas alternativas que se encuentren ligadas a los derechos humanos.
La explicación de la matriz prohibicionista sobre la regulación de las drogas ilegalizadas debe buscarse en lógicas geopolíticas de control de los territorios y los mercados. Sin embargo, estas lógicas no operan solo por fuerza de los hechos sino que se encuentran articuladas con un discurso jurídico que las sustenta. Las regulaciones que se están dando en torno al cannabis, dan cuenta de otros modelos posibles frente a las drogas consideradas ilegales en nuestras sociedades. Existe cierto consenso en que debe regularse sobre todo cuando se trata de garantizar el acceso y el derecho a la salud.
El modelo prohibicionista encuentra sustento en el sistema internacional de control de drogas de Naciones Unidas, que impone la represión indiscriminada de las drogas ilegalizadas. Con matices, esta matriz prohibicionista se encuentra en la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961 y su Protocolo de enmienda de 1972, el Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas de 1971 y la Convención contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas de 1988.
En sintonía con el paradigma internacional, la legislación argentina ha sido marcadamente prohibicionista. En 1926 el Congreso de la Nación, a través de la Ley N°11.331, modificó el Código Penal y tipificó la tenencia de sustancias prohibidas. En 1974 se sancionó la primera ley en la materia, la N°20.771, y se consolidó el control penal sobre los mercados de drogas y consumidoras y consumidores. Esta política de persecución penal fue ratificada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en 1978 en el fallo “Colavini”, donde se juzgó la tenencia de dos cigarrillos de marihuana y el tribunal avaló la constitucionalidad del delito de tenencia para consumo personal. A partir de allí, se dieron fallos con fundamentos enfrentados, en 1986 en el fallo “Bazterrica” la Corte Suprema modificó su jurisprudencia y declaró la inconstitucionalidad del delito de tenencia para consumo personal. La mayoría del tribunal consideró que no era posible criminalizar conductas que “no ofendan al orden o la moralidad pública, esto es, que no perjudiquen a terceros” (considerando 8). Sin embargo, con la aprobación de la Convención internacional de 1988, el Congreso sancionó la Ley N°23.737 y retrocedió en materia de derechos al endurecer la política represiva de drogas y, en particular, revalidar la penalización de la tenencia para consumo personal. Sobre la base de esa nueva legislación, en 1990 con el caso “Montalvo” la Corte revirtió la jurisprudencia de “Bazterrica” y se pronunció a favor de la constitucionalidad del delito de tenencia para consumo personal. Muchos años después, en el 2009, en el fallo “Arriola” declaró nuevamente la inconstitucionalidad del delito de tenencia para consumo personal.
En este escenario, donde las políticas en torno a las drogas avanzan y retroceden en garantizar derechos, comenzó a visibilizarse el uso y los beneficios de cannabis para tratamientos de salud. La planta de cannabis es una de las plantas medicinales más antiguas según los registros históricos. Existen numerosas variedades de cannabis, que se describen bajo la clasificación de tres especies principales: C. sativa, C. indica y C. rudelaris. A finales del siglo XIX se utilizaban extractos crudos y tinturas de flores, hojas y raíces de cannabis para tratar diversas afecciones de salud. En la actualidad, se utiliza para náuseas y vómitos asociados con quimioterapia o tratamientos crónicos, pérdida de apetito, dolor, esclerosis múltiple, lesiones en la médula espinal, síndrome de Tourette, epilepsia, glaucoma y enfermedad de Parkinson, entre otros.
Hace 5 años, el Congreso Nacional, canalizando la demanda social, sancionó en 2017 la Ley N°27.350 que habilitó la investigación del uso medicinal, terapéutico y/o paliativo de la planta de cannabis y sus derivados.
Si bien el primer decreto reglamentario, N°738, restringió los alcances de la ley, con la conformación del nuevo Poder Ejecutivo Nacional el decreto N°883/ 2020 suprimió las restricciones de la normativa anterior, ampliándose los alcances para garantizar el acceso.
Asimismo, dentro de este escenario, en el 2018 y a modo de contrapeso con la matriz internacional preponderante, la Organización Mundial de la Salud (OMS.), reconoció que el cannabidiol (CBD) presenta beneficios para la salud. Este cannabinoide se está utilizando para múltiples tratamientos médicos, reconociéndose en los estudios clínicos y preclínicos en torno a la sustancia -sobre todo en relación a la epilepsia- que el CBD puede ser eficaz en el tratamiento de la enfermedad de Alzheimer, cáncer, psicosis, Parkinson y otros. Por tanto, el informe concluye con la recomendación de eliminar al CBD de la clasificación de sustancias prohibidas a nivel mundial.
Profundizando el camino de la regulación, el Poder Ejecutivo Nacional presentó un proyecto de ley para regular la cadena productiva de cannabis medicinal y cáñamo industrial que fue sancionado el 5 de mayo, convirtiéndose en la Ley N° 27.669.
Se trata de un momento histórico donde las experiencias regulatorias aumentan, como es el caso de la Argentina, pero aún en el mundo no se ha alcanzado un consenso sobre cómo proceder, cómo elaborar normativas que incorporen los derechos de las y los usuarios, que breguen por el bien común y eviten miradas morales que no se sostienen en fundamentos científicos.
INTRODUCCIÓN A LA REGULACIÓN DEL CANNABIS
La producción de cannabis con fines medicinales y de cáñamo industrial es un sector naciente en el mundo, en la región y en Argentina, que se presenta como pujante y con un desarrollo que se ha acelerado en la última década. Países como Israel, Alemania, Canadá, Estados Unidos y, en la región, Colombia y Uruguay han comenzado a explorar esta oportunidad tanto como recurso para la salud como por su potencial productivo económico.
En Argentina, la política de prohibición sobre las drogas consideradas ilegales ha dominado la legislación nacional y esta circunstancia impidió el desarrollo de cualquier actividad con cannabis o cáñamo. Sin embargo, en marzo de 2017 el escenario cambió: el Congreso de la Nación sancionó la Ley N°27.350 y habilitó la investigación de la planta de cannabis y sus derivados para uso medicinal,terapéutico y/o paliativo. La nueva legislación, a pesar de un primer decreto reglamentario muy restrictivo de sus alcances (N°738/2017) que luego fue modificado por el Poder Ejecutivo siguiente (N°833/2020), abrió un horizonte de posibilidades y desafíos, que derivó en una serie novedosa y heterogénea de regulaciones, conocimientos y programas de investigación con potencial productivo alrededor del cannabis. Y fundamentalmente reguló el autocultivo y el cultivo solidario para que planten los propios usuarios y usuarias, como terceros e incluso organizaciones.
Al momento, todas las provincias, excepto Formosa, adhirieron a la ley nacional y, algunas de ellas, como Jujuy, La Rioja, San Juan y Corrientes avanzaron en cultivos a gran escala a cargo de las administraciones provinciales con fines científicos, pero con perspectivas productivas. Además, municipios de diferentes puntos del país sancionaron ordenanzas con diversas características para regular la actividad a nivel local. En sintonía con estos movimientos del plano normativo las universidades nacionales comenzaron investigaciones sobre el uso de la planta de cannabis con fines medicinales y realizaron actividades de extensión con la comunidad y organizaciones de la sociedad civil. También los gobiernos municipales, los organismos estatales como el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), entes privados y de las organizaciones de la sociedad civil presentaron e iniciaron proyectos de investigación habilitados por la ley 27.350.
Se han generado, además, normativas que complementan la regulación, como el registro de germoplasma nacional que ha habilitado el Instituto Nacional de Semillas (INASE) o las disposiciones de la Agencia Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnologías (ANMAT) que habilitan el registro de productos cosméticos con cannabidiol – CBD- que contengan hasta 0.3% de THC o el registro bajo la categoría de productos vegetales a base de cannabis y sus derivados, que posibilita la inclusión de un producto diferente, con una regulación distinta a la de medicamento, especialidad medicinal y de medicamento herbario, figuras con procedimientos muy estrictos y restrictivos.
Actualmente, está en vigencia el marco regulatorio de cannabis con fines medicinales y para el cáñamo industrial sancionado y reglamentado con la Ley 27.669 y el decreto 405/2023. Esta Ley promueve la producción de cannabis para diversos usos: tanto, fines terapéuticos a través de las flores o de derivados de cannabis como aceites y productos cosméticos como también la creación de una industria en torno a las propiedades del cáñamo, que tiene diversos potenciales como la elaboración de productos textiles (ropa, zapatos, zapatillas, carteras, pañales), fibras técnicas (autopartes para la industria automotriz, reemplazo para fibra de vidrio, reemplazo, refuerzo y rellenos para plástico, cuerdas, aislantes sonoros y térmicos), materiales de construcción (ladrillos, aislantes, aglomerados, productos para absorción, acrílicos y reemplazos de madera) y celulosa para papel, cartón o envoltorios. Mientras que de las raíces puede producirse bioetanol y compost orgánico y de las semillas también podrían obtenerse productos para cosmética (belleza, higiene corporal y capilar, geles y lociones), derivados de uso en veterinaria (medicina, alimentación y cosmética) y extraídos fito terapéuticos ricos en el componente no psicoactivo cannabidiol – CBD- (para la fabricación de aceites, cremas, tinturas y lociones). Además, de la semilla podrían extraerse alimentos de excelente calidad nutricional, entre los cuales es posible enumerar proteínas, harinas, leches, cerveza, semillas secas y aceites poliinsaturados con alto contenido en ácidos grasos esenciales como lo es el Omega 6.
Las acciones para el desarrollo de esta industria se encuentran bajo la órbita de la Agencia Regulatoria del Cáñamo y el Cannabis Medicinal (ARICCAME) que depende de la Secretaria de Industria y Comercio del Ministerio de Economía de la Nación. Este organismo se crea en función de lo estipulado en las convenciones internacionales donde consta que por tratarse de una sustancia regulada debe regirse bajo un órgano que controle e informe. Administrativamente, cuenta con un directorio que está compuesto por representantes de la cartera de producción, salud, ciencia, agricultura y seguridad. Aún no se ha publicado la estructura interna, pero deberá contener áreas específicas que se encarguen de otorgar las licencias, fiscalizar, articular con otros organismos y promover el desarrollo productivo, científico y tecnológico en la materia.
Al momento se han otorgado permisos provisorios a seis proyectos que fueron previamente autorizados por el Ministerio de Salud en el marco de la Ley 27.350. Estos proyectos están situados en distintos puntos del país: Chubut, La Rioja, Provincia de Buenos Aires, Misiones y Tucuman. Con distintas composiciones tanto públicas como privadas o mixtas y con perfiles diferentes de modelos de negocios, estas seis empresas comienzan a desarrollar la industria del cannabis en nuestro país.